 |
Oleh :
Jovi Andrea Bachtiar, S.H.
(Sarjana Hukum, Departemen Hukum Tata Negara, Universitas Gajah Mada)
|
Suatu keniscayaan bagi kaum intelektual di tanah air mengetahui adanya pandangan dari Pramoedya Ananta Toer yang menyatakan bahwa, “Seorang terpelajar harus sudah berbuat adil sejak dalam pikiran, apalagi dalam perbuatan.” Penyikapan terhadap agenda Revisi Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU KPK), baik mendukung atau menolak seharusnya dilakukan berdasarkan pada obyektivitas keilmuan hukum, khususnya berkaitan dengan bidang Hukum Pidana, Hukum Administrasi Negara, dan Hukum Tata Negara. Sebab secara substansial perubahan terhadap UU KPK mencakup wacana pembentukan Dewan Pengawas, pengaturan terkait mekanisme perijinan dalam proses penyadapan, dan pemberian kewenangan kepada penyidik lembaga anti rasuah tersebut untuk menerbitkan Surat Penghentian Penyidikan dan Penuntutan Perkara (SP3). Sehingga perlu bagi kalangan akademisi maupun praktisi hukum sejak awal sebelum menentukan arah penyikapan terhadap isu yang beredar di masyarakat untuk melakukan pengkajian secara komprehensif terkait substansi perubahan sebagaimana menjadi politik huku (rechtpolitiek) dalam agenda revisi UU KPK. Hal tersebut bertujuan untuk menghindari adanya bias pemahaman terhadap isu utama yang berpotensi menimbulkan kegaduhan di masyarakat. Terlebih secara teoritis perubahan terhadap peraturan perundang-undangan dalam kerangka konseptual Civil Law System sangat mungkin terjadi. Karena pada hakikatnya, hukum akan selalu berjalan tertinggal secara tertatih-tatih di belakang suatu peristiwa (het recht hinkt achter de feiten aan). Adagium tersebut memang terkesan sangat puitis tetapi demikian realita yang terjadi dalam proses pembentukan dan penerapan peraturan perundang-undangan di Indonesia.
Sebelum menjawab pertanyaan terkait urgensi pembentukan Dewan Pengawas di tubuh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sangat diperlukan adanya pemahaman mengenai kedudukan lembaga anti rasuah tersebut dalam struktur ketatanegaraan di tanah air. KPK yang dibentuk dengan diterbitkannya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 merupakan lembaga negara bantu (State Auxiliary Institution) sebagaimana dalam pelaksanaan fungsinya tidak memposisikan diri sebagai salah satu dari tiga lembaga kekuasaan sesuai teori Trias Politica. Lembaga negara bantu dalam studi Hukum Tata Negara (Constitutional Law) juga sering disebut sebagai cabang kekuasaan keempat (The Fourth Branch of Executive). Kategori lembaga negara demikian memang secara normatif tidak disebutkan dalam Undang-Undang Dasar. Namun, tidak tepat pula dikatakan terdapat larangan untuk membentuknya. Sebab ada suatu konsep pemikiran hukum yang tidak terlepas dari asas legalitas sebagaimana menyatakan bahwa, “jika tidak diatur, maka dapat diartikan adanya perbuatan yang boleh untuk dilakukan.” Sehingga pembahasan selanjutnya harus ditujukan untuk mengetahui politik hukum di balik pembentukan UU KPK a quo.
Merujuk Pasal 3 UU KPK diketahui bahwa lembaga negara bantu ini didirikan dengan tujuan untuk melakukan pemberantasan terhadap praktik tindak pidana korupsi secara independen dan bebas dari pengaruh kekuasaan manapun. Isu hukum (legal issue) terkait independensi KPK semakin muncul ke permukaan menjadi bahan perdebatan yang cukup hangat ketika Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 36/PUU-XV/2017 menegaskan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) memiliki hak angket terhadap lembaga anti rasuah tersebut. Kini pembahasan terkait independensi KPK kembali menguat pasca munculnya wacana pembentukan Dewan Pengawas dalam agenda revisi terhadap UU KPK. Perbedaannya terletak pada jenis pengawasan yang menjadi fokus kajian. Hak DPR untuk mengajukan angket terhadap KPK termasuk dalam kerangka konseptual terkait sistem pengawasan politik antar lembaga negara. Sedangkan keberadaan Dewan Pengawas dalam agenda Revisi UU KPK tidak terlepas dari adanya teori pengawasan internal. Pertanyaannya, “apakah KPK perlu diawasi?” Secara kelembagaan tentu KPK perlu diawasi. Hal ini tidak terlepas dari adanya adagium yang dikemukakan oleh Lord Acton, “power tends to corrupt, absolute power tends to corrupt absolutely.” Setiap kekuasaan tentu terdapat kemungkinan untuk terjadinya penyimpangan. Pertanyaan selanjutnya, “apakah penyimpangan yang mungkin terjadi di dalam tubuh KPK?” Setidaknya terdapat 3 (tiga) jenis penyimpangan yang sangat mungkin terjadi di dalam KPK. Pertama, penyimpangan dalam alokasi dan penggunaan anggaran secara institusional. Kedua, penyimpangan terkait fungsi KPK sebagai organ yang melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan terhadap tindak pidana korupsi sebagaimana dilakukan oleh pejabat pemerintahan. Ketiga, penyimpangan terhadap etika profesi dalam menyelenggarakan fungsi dan tugas pokok.
Jenis penyimpangan pertama tersebut selanjutnya dapat dipahami berupa adanya penyimpangan terkait pengalokasian dan penyerapan anggaran tahunan KPK sebagai lembaga bantu negara (state auxiliary institution). Selain itu, tidak menutup kemungkinan adanya praktik korupsi di dalam tubuh KPK sekalipun para komisioner telah mendapatkan gaji pokok dan tunjangan jabatan yang cukup besar secara nominal. Permasalahan terkait penyimpangan dalam pengalokasian dan penyerapan anggaran tahunan telah dapat diatasi dengan sistem pengawasan politik melalui hak angket DPR yang memiliki fungsi anggaran berdasarkan Pasal 69 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU MD3) sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2018 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Namun, permasalahan terkait mekanisme penyelesaian hukum atas kemungkinan terjadinya korupsi di tubuh KPK masih menjadi perdebatan yang cukup hangat dan memiliki urgensi tersendiri untuk segera ditemukan solusi terbaik. Mengingat terdapat asas hukum yang menyatakan bahwa tiada satupun orang atau lembaga yang dapat menjadi hakim untuk perkaranya sendiri (nemo judex indoneus in propria causa). Selain besaran gaji pokok dan tunjangan kerja yang besar, agenda pembentukan Dewan Pengawas dalam revisi UU KPK memiliki tujuan yang sama untuk mencegah adanya penyimpangan baik berupa praktek korupsi internal kelembagaan (suap dan/atau gratifikasi), permasalahan etika profesi, maupun penyimpangan dalam kinerja pelaksanaan tugas dan fungsi.
Peristiwa Cicak vs Buaya yang terjadi pada pertengahan tahun 2014 silam hingga berujung pada batal dilantiknya Budi Gunawan sebagai Kepala Kepolisian Republik Indonesia pasca penetapan tersangka oleh Komisi Pemberantasan Korupsi tepat 3 (tiga) hari sebelum Fit and Proper Test di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) secara historis menunjukan urgensi tersendiri untuk membentuk Dewan Pengawas. Sebab suatu kejanggalan apabila KPK baru menetapkan seseorang sebagai tersangka untuk kasus yang telah dilakukan penyelidikan lebih dari 2 (dua) tahun. Padahal syarat untuk menetapkan seseorang sebagai tersangka menurut Pasal 184 Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP) tidak sulit, yaitu minimal 2 (dua) alat bukti sebagaimana telah ditegaskan kembali oleh Mahkamah Konstitusi secara mutatis mutandis dalam Putusan Nomor 20/PUU-XIV/2016. Artinya, cukup bagi KPK untuk menetapkan Budi Gunawan sebagai tersangka jauh sebelum hari diselenggarakannya fit and proper test di DPR hanya berdasarkan bukti berupa surat, transkip hasil penyadapan dari operator jaringan seluler berkaitan dengan proses penyelidikan tindak pidana korupsi, dan/atau keterangan saksi. Hal ini selaras dengan doktrin terkait Sunrise Principle dalam proses penyidikan yang memberikan kemungkinan berupa kemudahan bagi penyidik untuk menetapkan seseorang sebagai tersangka berdasarkan bukti permulaan yang cukup. Kenyataan empiris tersebut memberikan pengetahuan secara implisit kepada masyarakat bahwa terdapat kemungkinan permainan atau intrik dalam proses penyelidikan, penyidikan, dan/atau penuntuan yang dilakukan oleh oknum KPK, khususnya pada proses penetapan seseorang sebagai tersangka tindak pidana korupsi.
Meskipun keberadaan Dewan Pengawas diperlukan untuk melakukan pengawasan secara internal kelembagaan KPK. Namun, perlu dilakukan pengkajian lebih mendalam terkait mekanisme dan prosedur serta output dari pengawasan yang akan dilakukan oleh Dewan Pengawas. Keberadaan dari Dewan Pengawas tidak akan cukup optimal apabila tidak diikuti oleh adanya revisi terhadap ketentuan terkait Larangan (Pasal 36 dan Pasal 37) serta Sanksi (Pasal 65 s/d Pasal 67) UU KPK. Revisi tersebut diperlukan untuk merumuskan ulang terkait klasifikasi pelanggaran etika dan perbuatan pidana yang mungkin dilakukan oleh Pimpinan maupun Anggota KPK. Sebab secara normatif, terdapat keanehan dalam formulasi larangan beserta sanksi yang mungkin dapat diberikan kepada Pimpinan dan Anggota KPK berdasarkan pengaturan a quo. Pertama, tiadanya pembedaan secara spesifik antara larangan yang berkaitan dengan etika profesi dan perbuatan pidana dalam melaksanakan perintah jabatan sebagaimana diberikan oleh undang-undang. Kedua, Pasal 36 UU KPK mencampuradukan larangan mengenai etika profesi dengan perbuatan pidana dalam melaksanakan perintah jabatan. Misalnya, seorang Pimpinan dan/atau anggota KPK dapat dipidana penjara maksimal 5 (lima) tahun apabila melakukan rangkap jabatan sebagai komisaris atau direksi suatu perseroan, organ yayasan, pengurus koperasi, dan jabatan profesi lainnya. Sehingga patut dipahami bahwa kebutuhan akan Dewan Pengawas seharusnya tidak memberikan kewenangan kepada sub-organ dalam institusi KPK tersebut untuk melakukan proses pemidanaan secara pro justitia terhadap Pimpinan dan/atau Anggota lembaga anti rasuah. Melainkan semata-mata untuk menegakan etika dan memastikan kinerja Pimpinan dan/atau Anggota KPK sesuai dengan Standard Operational Procedure (SOP) yang telah ditetapkan, baik berdasarkan peraturan perundang-undangan maupun peraturan internal kelembagaan.
Keluaran (output) dari pengawasan internal yang dilakukan oleh Dewan Pengawas seharusnya hanya ditujukan sebagai rekomendasi bagi Presiden untuk memberhentikan Pimpinan lembaga anti rasuah yang terbukti melakukan pelanggaran etika profesi dalam melaksanakan tugasnya. Sebab Pasal 32 ayat (3) UU KPK a quo menyatakan bahwa pemberhentian terhadap Pimpinan KPK ditetapkan oleh Presiden Republik Indonesia. Salah satu alasan bagi Presiden untuk menetapkan pemberhentian terhadap Pimpinan KPK berdasarkan Pasal 32 ayat (1) angka 3 UU KPK adalah karena dikenai sanksi berdasarkan undang-undang tersebut. Sehingga dapat diperoleh pemahaman bahwa adanya suatu keharusan bagi anggota Dewan Perwakilan Rakyat untuk merumuskan secara spesifik terkait jenis larangan bagi Pimpinan dan/atau Anggota KPK, baik berkaitan dengan etika profesi maupun sanksi terhadap perbuatan pidana yang dilakukan dalam jabatan. Sebagai acuan dalam pembentukan norma terkait kedudukan dan kewenangan Dewan Pengawas, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bersama dengan Presiden dapat merujuk pada pengaturan terkait Majelis Kehormatan Konstitusi sebagaimana diatur dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 2 Tahun 2014.
